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Par une lettre de mission en date du 31 mai 2021, le Premier ministre a annoncé la création de la commission sur la relance durable de la construction de logements. Six élus locaux, huit parlementaires et dix-sept personnalités qualifiées ont été invités à se réunir sous la présidence de M. François Rebsamen. Leurs travaux ont permis de stabiliser un diagnostic largement partagé et d’identifier dès à présent les principales propositions réunissant le soutien des parties prenantes.
La commission fait d’abord le constat d’une crise de l’offre de logements, concentrée dans les zones tendues.
Les besoins en logement se maintiendront à un niveau élévé dans les années à venir, en particulier dans les territoires qui connaissent déjà les tensions les plus fortes. Or, l’évolution récente de l’offre de logements apparait insuffisante pour faire face à ces besoins.
D’un point de vue national, la chute brutale des autorisations, liée à la crise sanitaire, a certes était résorbée. Mais cette tendance globale masque un net décrochage dans les zones tendues, où se concentrent pourtant la plus grande partie des besoins à satisfaire. Les autorisations de construire en zones A bis, A et B1 sont en recul de 14 % par rapport au niveau moyen de l’année 2018. À l’inverse, elles sont en augmentation de 22 % dans les zones B2 et C. Le décrochage des territoires tendus s’observe autant dans le secteur libre que social.
Cette situation appelle, en complément des mesures portant sur la mobilisation du parc existant, un effort de relance de la construction dans les zones tendues.
Face aux réticences locales à la construction, la commission appelle à déployer un discours politique offensif et des mesures financières ciblées sur les communes et intercommunalités.
En effet, le premier obstacle à l’augmentation de l’offre de logements en zones tendues consiste en une dévalorisation de l’acte de construire. Celle-ci est d’abord politique : l’accueil de nouveaux habitants et la densification qui en résulte sont de plus en plus difficilement acceptés au niveau local. Des réflexes malthusiens, parfois des préoccupations environnementales, souvent une certaine fatigue vis-à-vis du mode de vie urbain, exacerbée par les confinements successifs, se mêlent et nourrissent une défiance forte vis-à-vis de toutes constructions nouvelles. Cette situation appelle un discours politique clair et offensif pour revaloriser l’acte de construire. Il faut affirmer qu’une densité heureuse est possible, à condition que l’on veille à la qualité des logements et des espaces urbains. Il faut également assumer la profonde convergence entre densification et préoccupations environnementales. Enfin, il convient de rappeler le devoir social de chacun vis-à-vis de toutes celles et ceux qui ont besoin d’un logement.
Cela étant, le discours politique ne suffira pas.
Pour les maires, la dévalorisation de l’acte de construire est également financière, d’où la nécessité de mesures concrètes de soutien. Les analyses menées par le cabinet FCL font apparaitre une dégradation des marges financières laissées aux maires pour accueillir des populations nouvelles. La suppression de la taxe d’habitation (TH), bien qu’elle ait été compensée «à l’euro près» pour le stock, a réduit les recettes fiscales associées à chaque nouveau logement, en particulier mais pas seulement dans le parc social. Elle a conduit à une érosion du lien fiscal entre la commune et ses nouveaux habitants
Face à cette diminution des recettes communales associées à l’accueil de nouveaux habitants, la commission formule quatre recommandations. La première consiste à créer un contrat local pour le logement, conclu entre l’Etat et les communes et intercommunalités. Cet outil permettra, dans les territoires les plus tendus, d’objectiver les besoins en logements, de les comparer, en toute transparence, aux constructions réalisées et de soutenir financièrement les maires bâtisseurs.
Trois mesures sont ensuite recommandées pour renforcer le lien fiscal entre la commune et ses habitants.
- La première et principale proposition consiste à compenser intégralement l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) applicable au logement locatif social, pour une durée limitée et dans un objectif de relance.
- Dans la même perspective, mais selon des modalités différentes, il est recommandé de compenser intégralement l’exonération de TFPB applicable au logement locatif intermédiaire.
- Enfin, pour les logements libres, la commission recommande de réduire le décalage entre l’arrivée des nouveaux habitants et la perception des nouvelles recettes fiscales, en donnant aux communes la possibilité de supprimer l’intégralité de l’exonération de TFPB sur les logements neufs.
Au-delà des réticences locales, le deuxième obstacle à la construction concerne la rareté du foncier.
La commission formule plusieurs propositions à cet égard.
- Un premier ensemble de mesures vise à accélérer la cession de foncier public pour le logement. L’Etat, ses opérateurs et les collectivités territoriales ont un devoir d’exemplarité dans la mobilisation de leurs ressources foncières. Une première proposition concerne l’intéressement des administrations à la cession décôtée de leurs emprises. D’autres mesures visent à sécuriser ce processus de décôte en garantissant que l’ensemble des acteurs disposent d’une information complète sur les terrains et immeubles cessibles et que la fixation du prix de vente serve bien un objectif de maîtrise des prix de sortie. La commission appelle également à mettre en place une politique du foncier public et de l’évolution des prix du foncier concertée entre l’Etat et les collectivités territoriales, via les contrats locaux.
- Un second ensemble de propositions visent à favoriser les opérations d’aménagement, productrices de foncier. La pérennisation du fonds friches, récemment annoncée par le Président de la République, devra être assortie d’objectifs et de moyens ambitieux pour les territoires tendus. Les moyens d’actions des établissements publics fonciers (EPF) et d’aménagement (EPA) gagneraient également à être renforcés et mieux mobilisés.
- En troisième lieu, il est recommandé de favoriser la mobilisation du foncier pour un usage temporaire. Précisément, il est proposé d’étendre jusqu’à 5 ans la durée d’implantation en-deçà de laquelle une opération de logement ou d’hébergement temporaire est dispensée de formalités d’urbanisme.
Enfin, la commission ne peut que réaffirmer le besoin d’une réforme fiscale structurelle permettant de lutter contre la rétention foncière.
De nombreux travaux ont d’ores et déjà documenté le besoin d’un rééquilibrage global de la charge fiscale du «flux» (les transactions) vers le «stock» (la détention des terrains). Ces mesures ont certes des impacts redistributifs importants. Mais, du point de vue de la commission, elles restent incontournables à moyen terme si l’on souhaite atteindre l’objectif d’une allocation efficace du foncier, cette ressource étant appelée à devenir de plus en plus précieuse dans le cadre de lutte contre l’artificialisation des sols.
Un second tome du rapport sera publié à la fin du mois d’octobre 2021.
Il permettra de traiter des thématiques et des propositions qui n’étaient pas susceptibles de concerner le processus budgétaire et qui n’ont pu être expertisées à ce stade. Il s’agit en particulier des questions liées à la simplification du droit de l’urbanisme et à la dématérialisation des procédures. D’autres propositions concernant la mobilisation du foncier pourront également être traitées dans ce cadre, telles que celles visant à appuyer le déploiement des offices fonciers solidaires
Rapport complet
La commission fait d’abord le constat d’une crise de l’offre de logements, concentrée dans les zones tendues.
Les besoins en logement se maintiendront à un niveau élévé dans les années à venir, en particulier dans les territoires qui connaissent déjà les tensions les plus fortes. Or, l’évolution récente de l’offre de logements apparait insuffisante pour faire face à ces besoins.
D’un point de vue national, la chute brutale des autorisations, liée à la crise sanitaire, a certes était résorbée. Mais cette tendance globale masque un net décrochage dans les zones tendues, où se concentrent pourtant la plus grande partie des besoins à satisfaire. Les autorisations de construire en zones A bis, A et B1 sont en recul de 14 % par rapport au niveau moyen de l’année 2018. À l’inverse, elles sont en augmentation de 22 % dans les zones B2 et C. Le décrochage des territoires tendus s’observe autant dans le secteur libre que social.
Cette situation appelle, en complément des mesures portant sur la mobilisation du parc existant, un effort de relance de la construction dans les zones tendues.
Face aux réticences locales à la construction, la commission appelle à déployer un discours politique offensif et des mesures financières ciblées sur les communes et intercommunalités.
En effet, le premier obstacle à l’augmentation de l’offre de logements en zones tendues consiste en une dévalorisation de l’acte de construire. Celle-ci est d’abord politique : l’accueil de nouveaux habitants et la densification qui en résulte sont de plus en plus difficilement acceptés au niveau local. Des réflexes malthusiens, parfois des préoccupations environnementales, souvent une certaine fatigue vis-à-vis du mode de vie urbain, exacerbée par les confinements successifs, se mêlent et nourrissent une défiance forte vis-à-vis de toutes constructions nouvelles. Cette situation appelle un discours politique clair et offensif pour revaloriser l’acte de construire. Il faut affirmer qu’une densité heureuse est possible, à condition que l’on veille à la qualité des logements et des espaces urbains. Il faut également assumer la profonde convergence entre densification et préoccupations environnementales. Enfin, il convient de rappeler le devoir social de chacun vis-à-vis de toutes celles et ceux qui ont besoin d’un logement.
Cela étant, le discours politique ne suffira pas.
Pour les maires, la dévalorisation de l’acte de construire est également financière, d’où la nécessité de mesures concrètes de soutien. Les analyses menées par le cabinet FCL font apparaitre une dégradation des marges financières laissées aux maires pour accueillir des populations nouvelles. La suppression de la taxe d’habitation (TH), bien qu’elle ait été compensée «à l’euro près» pour le stock, a réduit les recettes fiscales associées à chaque nouveau logement, en particulier mais pas seulement dans le parc social. Elle a conduit à une érosion du lien fiscal entre la commune et ses nouveaux habitants
Face à cette diminution des recettes communales associées à l’accueil de nouveaux habitants, la commission formule quatre recommandations. La première consiste à créer un contrat local pour le logement, conclu entre l’Etat et les communes et intercommunalités. Cet outil permettra, dans les territoires les plus tendus, d’objectiver les besoins en logements, de les comparer, en toute transparence, aux constructions réalisées et de soutenir financièrement les maires bâtisseurs.
Trois mesures sont ensuite recommandées pour renforcer le lien fiscal entre la commune et ses habitants.
- La première et principale proposition consiste à compenser intégralement l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) applicable au logement locatif social, pour une durée limitée et dans un objectif de relance.
- Dans la même perspective, mais selon des modalités différentes, il est recommandé de compenser intégralement l’exonération de TFPB applicable au logement locatif intermédiaire.
- Enfin, pour les logements libres, la commission recommande de réduire le décalage entre l’arrivée des nouveaux habitants et la perception des nouvelles recettes fiscales, en donnant aux communes la possibilité de supprimer l’intégralité de l’exonération de TFPB sur les logements neufs.
Au-delà des réticences locales, le deuxième obstacle à la construction concerne la rareté du foncier.
La commission formule plusieurs propositions à cet égard.
- Un premier ensemble de mesures vise à accélérer la cession de foncier public pour le logement. L’Etat, ses opérateurs et les collectivités territoriales ont un devoir d’exemplarité dans la mobilisation de leurs ressources foncières. Une première proposition concerne l’intéressement des administrations à la cession décôtée de leurs emprises. D’autres mesures visent à sécuriser ce processus de décôte en garantissant que l’ensemble des acteurs disposent d’une information complète sur les terrains et immeubles cessibles et que la fixation du prix de vente serve bien un objectif de maîtrise des prix de sortie. La commission appelle également à mettre en place une politique du foncier public et de l’évolution des prix du foncier concertée entre l’Etat et les collectivités territoriales, via les contrats locaux.
- Un second ensemble de propositions visent à favoriser les opérations d’aménagement, productrices de foncier. La pérennisation du fonds friches, récemment annoncée par le Président de la République, devra être assortie d’objectifs et de moyens ambitieux pour les territoires tendus. Les moyens d’actions des établissements publics fonciers (EPF) et d’aménagement (EPA) gagneraient également à être renforcés et mieux mobilisés.
- En troisième lieu, il est recommandé de favoriser la mobilisation du foncier pour un usage temporaire. Précisément, il est proposé d’étendre jusqu’à 5 ans la durée d’implantation en-deçà de laquelle une opération de logement ou d’hébergement temporaire est dispensée de formalités d’urbanisme.
Enfin, la commission ne peut que réaffirmer le besoin d’une réforme fiscale structurelle permettant de lutter contre la rétention foncière.
De nombreux travaux ont d’ores et déjà documenté le besoin d’un rééquilibrage global de la charge fiscale du «flux» (les transactions) vers le «stock» (la détention des terrains). Ces mesures ont certes des impacts redistributifs importants. Mais, du point de vue de la commission, elles restent incontournables à moyen terme si l’on souhaite atteindre l’objectif d’une allocation efficace du foncier, cette ressource étant appelée à devenir de plus en plus précieuse dans le cadre de lutte contre l’artificialisation des sols.
Un second tome du rapport sera publié à la fin du mois d’octobre 2021.
Il permettra de traiter des thématiques et des propositions qui n’étaient pas susceptibles de concerner le processus budgétaire et qui n’ont pu être expertisées à ce stade. Il s’agit en particulier des questions liées à la simplification du droit de l’urbanisme et à la dématérialisation des procédures. D’autres propositions concernant la mobilisation du foncier pourront également être traitées dans ce cadre, telles que celles visant à appuyer le déploiement des offices fonciers solidaires
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