Inspirée à sa création en 2016 du modèle britannique, Santé publique France (SPF) est une agence relevant du ministère de la santé. Issue de la fusion de quatre organismes, elle a été créée pour améliorer la cohérence et l’efficience des politiques publiques en matière d’observation épidémiologique, de veille sanitaire, de préparation et de réponse aux urgences et crises sanitaires, de prévention et promotion de la santé. Dans son rapport répondant à une demande de la commission des affaires sociales du Sénat, la Cour des comptes a examiné la façon dont l’agence a exercé ses missions depuis 2016, la stratégie qu’elle a mise en œuvre en lien avec le ministère de la santé ainsi que sa gestion administrative. Si SPF a été un acteur essentiel de la lutte contre la pandémie de covid 19, en particulier pour la gestion des stocks stratégiques, la Cour a cependant identifié des faiblesses concernant sa gestion et son positionnement et formule des recommandations pour y remédier.
Un continuum de missions en cours de consolidation
Entre 2016 et 2019, SPF a commencé à renforcer les liens entre ses missions, au prix de longues réorganisations internes et d’un rapprochement des systèmes informatiques. Les synergies attendues n’avaient toutefois pas encore porté tous leurs fruits au moment où il a fallu faire face à la pandémie de Covid début 2020. La crise sanitaire a bouleversé les conditions d’exercice de ces missions. L’agence a su faire preuve de réactivité et de souplesse dans son organisation pour répondre aux besoins urgents liés à la gestion de la crise. Les stocks stratégiques, que SPF constitue à la demande de l’État, ont complètement changé de dimension, avec en particulier une accumulation importante d’équipements de protection individuelle (masques, gants, surblouses). Il revient au ministère de la santé de statuer sur le niveau souhaitable de ces stocks et sur le montant des financements qui y correspond. La crise a mis en évidence des faiblesses de dispositifs de surveillance auxquelles il a été au moins en partie remédié avec la mise en place d’un outil tel que Sidep ainsi que la conduite de projets actuels visant notamment à une meilleure identification des virus et de leurs variants. Alors que des champs comme la santé mentale étaient peu couverts avant 2020, les actions menées dans le domaine de la prévention et de la promotion de la santé ont été consolidées et diversifiées, à la faveur d’un essor continu des crédits budgétaires dédiés à cette politique. Enfin, la réserve sanitaire permettant de mobiliser des professionnels de santé pour pallier certaines carences du système de soin a été dépassée par l’ampleur de la crise sanitaire et doit être repensée dans une optique interministérielle et selon un cadre d’emploi rénové.
Une gestion perfectible
De 2016 à l’apparition de la crise, le budget de SPF a été augmenté mais ses effectifs ont diminué, dans une proportion toutefois moindre que pour d’autres agences sanitaires. Si la masse salariale a été globalement maîtrisée, des facteurs de hausse - amplifiés pendant la crise sanitaire - doivent être surveillés. SPF doit également mettre en œuvre une gestion des emplois et des parcours professionnels. Enfin, malgré l’importance des enjeux et des lacunes identifiées avant 2016, l’insuffisante priorisation des projets et le sous-investissement structurel dans les systèmes d’information ont pénalisé la mise en œuvre de l’ensemble des missions ; la modernisation de ces systèmes d’information représente aujourd’hui un défi majeur pour l’agence.
Une stratégie qui doit être clarifiée, articulée à la programmation des travaux et priorisée
Dans le contrat d’objectifs et de performance qui lie l’agence au ministère de la santé, les attentes relatives à l’efficience de la gestion et du pilotage n’ont été assorties d’aucun objectif chiffré, alors même qu’il s’agissait de l’un des motifs de création de SPF. L’agence a élaboré une programmation pluriannuelle et, jusqu’en 2020, près d’une trentaine de programmes comptabilisant de nombreux projets, sans que des outils de gestion et des processus formalisés permettent de s’assurer de leur correcte mise en œuvre. Depuis 2020, l’agence a recentré sa programmation autour de six « enjeux » plus transversaux : la clarification en cours des priorités d’action doit désormais être affinée, assortie d’estimations chiffrées des moyens affectés et corrélée au contrat d’objectifs et de performance. Le conseil d’administration, qui s’est peu mobilisé sur les questions stratégiques, doit jouer un rôle plus affirmé pour orienter la stratégie de l’agence.
Une expertise à mobiliser davantage
Parallèlement à ses activités programmées, SPF doit traiter de nombreuses saisines, émanant principalement du ministère de la santé et des ARS, dont le suivi demeure perfectible. Depuis sa création, l’expertise de SPF a été sous-utilisée par le ministère de la santé, qui privilégie souvent d’autres organismes - en particulier le Haut Conseil de la santé publique. Par ailleurs, la création de plusieurs structures ad hoc pendant la pandémie a contribué à faire passer au second plan l’expertise propre de l’agence. Néanmoins, la crise sanitaire lui a permis d’accéder à une notoriété plus forte grâce à la production de données de surveillance, à sa participation à des campagnes de communication et désormais à des projets européens dans lesquels SPF est activement impliquée.
COUR DES COMPTES >> Rapport du 12/12/2022
Un continuum de missions en cours de consolidation
Entre 2016 et 2019, SPF a commencé à renforcer les liens entre ses missions, au prix de longues réorganisations internes et d’un rapprochement des systèmes informatiques. Les synergies attendues n’avaient toutefois pas encore porté tous leurs fruits au moment où il a fallu faire face à la pandémie de Covid début 2020. La crise sanitaire a bouleversé les conditions d’exercice de ces missions. L’agence a su faire preuve de réactivité et de souplesse dans son organisation pour répondre aux besoins urgents liés à la gestion de la crise. Les stocks stratégiques, que SPF constitue à la demande de l’État, ont complètement changé de dimension, avec en particulier une accumulation importante d’équipements de protection individuelle (masques, gants, surblouses). Il revient au ministère de la santé de statuer sur le niveau souhaitable de ces stocks et sur le montant des financements qui y correspond. La crise a mis en évidence des faiblesses de dispositifs de surveillance auxquelles il a été au moins en partie remédié avec la mise en place d’un outil tel que Sidep ainsi que la conduite de projets actuels visant notamment à une meilleure identification des virus et de leurs variants. Alors que des champs comme la santé mentale étaient peu couverts avant 2020, les actions menées dans le domaine de la prévention et de la promotion de la santé ont été consolidées et diversifiées, à la faveur d’un essor continu des crédits budgétaires dédiés à cette politique. Enfin, la réserve sanitaire permettant de mobiliser des professionnels de santé pour pallier certaines carences du système de soin a été dépassée par l’ampleur de la crise sanitaire et doit être repensée dans une optique interministérielle et selon un cadre d’emploi rénové.
Une gestion perfectible
De 2016 à l’apparition de la crise, le budget de SPF a été augmenté mais ses effectifs ont diminué, dans une proportion toutefois moindre que pour d’autres agences sanitaires. Si la masse salariale a été globalement maîtrisée, des facteurs de hausse - amplifiés pendant la crise sanitaire - doivent être surveillés. SPF doit également mettre en œuvre une gestion des emplois et des parcours professionnels. Enfin, malgré l’importance des enjeux et des lacunes identifiées avant 2016, l’insuffisante priorisation des projets et le sous-investissement structurel dans les systèmes d’information ont pénalisé la mise en œuvre de l’ensemble des missions ; la modernisation de ces systèmes d’information représente aujourd’hui un défi majeur pour l’agence.
Une stratégie qui doit être clarifiée, articulée à la programmation des travaux et priorisée
Dans le contrat d’objectifs et de performance qui lie l’agence au ministère de la santé, les attentes relatives à l’efficience de la gestion et du pilotage n’ont été assorties d’aucun objectif chiffré, alors même qu’il s’agissait de l’un des motifs de création de SPF. L’agence a élaboré une programmation pluriannuelle et, jusqu’en 2020, près d’une trentaine de programmes comptabilisant de nombreux projets, sans que des outils de gestion et des processus formalisés permettent de s’assurer de leur correcte mise en œuvre. Depuis 2020, l’agence a recentré sa programmation autour de six « enjeux » plus transversaux : la clarification en cours des priorités d’action doit désormais être affinée, assortie d’estimations chiffrées des moyens affectés et corrélée au contrat d’objectifs et de performance. Le conseil d’administration, qui s’est peu mobilisé sur les questions stratégiques, doit jouer un rôle plus affirmé pour orienter la stratégie de l’agence.
Une expertise à mobiliser davantage
Parallèlement à ses activités programmées, SPF doit traiter de nombreuses saisines, émanant principalement du ministère de la santé et des ARS, dont le suivi demeure perfectible. Depuis sa création, l’expertise de SPF a été sous-utilisée par le ministère de la santé, qui privilégie souvent d’autres organismes - en particulier le Haut Conseil de la santé publique. Par ailleurs, la création de plusieurs structures ad hoc pendant la pandémie a contribué à faire passer au second plan l’expertise propre de l’agence. Néanmoins, la crise sanitaire lui a permis d’accéder à une notoriété plus forte grâce à la production de données de surveillance, à sa participation à des campagnes de communication et désormais à des projets européens dans lesquels SPF est activement impliquée.
COUR DES COMPTES >> Rapport du 12/12/2022